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《中华人民共和国长江保护法》解读

来源: 苏州市发展和改革委员会 发布时间: 2021-04-12 14:12:58 浏览量:字体:

制定《长江保护法》是贯彻落实习近平总书记关于推动长江经济带发展重要讲话精神的重大举措。切实贯彻《长江保护法》关系长江流域生态环境保护修复,关系永葆母亲河生机活力和中华民族永续发展。因此,各地需要加强学习宣传,提升全民法律意识;加强统筹协调,压实工作任务;在立法、执法、司法、守法等各个环节层层明确任务,级级传导压力,切实将法律规范转化为长江经济带高质量发展的实际行动,转化为经济社会全面绿色转型的生动实践。

一、配套立法,做好地方的“立改废释”:全面清理地方性法规规章和其他规范性文件,依法推进相关配套制度的建设和落地,统一实施的适用标准

在《长江保护法》的框架下,对地方性法规规章和其他规范性文件全面清理。长江流域管理制度政出多门,政策体系非常繁杂,地方及职能部门要以《长江保护法》为依据,开展地方法律性文件的“立改废释”工作,用法律破解长江大保护的痛点、难点,做好地方配套法规、规章、规划、计划、方案、标准、名录等文件的及时修改及废止。

《长江保护法》多处规定了地方政府的职责规范,占全部条款的65%。除第八章“法律责任”中规定了县级以上地方政府对8类违法行为的行政处罚权外,《长江保护法》为县级以上地方政府设立了近50项主动性职责,主要是相关措施的制定与落实。如第五十三条规定了对长江流域重点水域实行严格捕捞管理制度,而对长江流域其他水域禁捕、限捕管理办法授权由县级以上地方人民政府制定。其它如依法划定禁止采砂区和禁止采砂期,制定长江流域珍贵、濒危水生野生动植物保护计划,编制本行政区域的国土空间规划,制定并组织实施河湖岸线修复计划等等,这些都属于“新立”工作,为统一保护立下规矩。

在具体实施中,可能涉及一些对《长江保护法》法条、规范本身的解释、适用规则问题,比如,《长江保护法》规定了“禁止在长江干支流岸线一公里范围内新建、扩建化工园区和化工项目”,同时又进一步规定支流分为“一级支流、二级支流等”,那么,这里的“等”是“等内”还是“等外”?地方政府应梳理本区域支流分布状况,对两种解释实施的可行性进行评估,以确定地方实施标准。

二、系统治理,实现地方执法机制的硬约束:由运动式治理向长效式监管机制转换,实现纵向和横向规制链条的拓展,探索建立地方协调机制

基于长江流域的系统性、整体性特点,执法从碎片化、短期化向整合化、长效化的转变更为迫切,这要求地方政府转变执法指导思想,放弃短视思维,探索综合执法。长江禁渔由攻坚战转为持久战,要求长江干流和湖泊保护区的执法监管责任进一步完善,通过建立监测预警系统,同步推进打击犯罪与预防犯罪;通过“电子围栏”建设,不断提升技防水平;通过围网整治,持续净化湖泊环境。执法长效机制的建立,有利于提升跨区域各方对相关执法行动的预期,并相应调配合适的执法资源和执法力量,更有利于《长江保护法》系统性理念的实现。

传统执法部门分立,职权多样,往往在独立场域下完成。各要素看似得到执法的回应,但是系统效应发挥不佳。长江保护要注重要素的整合,切忌顾此失彼、人为割裂关联的执法定势。在横向层面,加强行政机构之间的协作,在各执法机构设置专门办公室和长江协调机构形成无缝对接,破除条块梗阻。在纵向层面,斩断不契合长江大保护理念的利益需求。以非法捕捞为例,除了要严格查处长江违法捕捞行为,防止涸泽而渔外,还要斩断舌尖上的消费,注重渔民的转产安置,做好经济发展和民生改善的平衡。

探索建立长江经济带高质量发展的地方协调机制,协调区域内重大事项,督促检查保护工作落实情况,研究设立地方专家咨询委员会,开展科学技术等专业咨询。借鉴北京等地经验,建立“河长制吹哨,各部门响应”的协作机制,为更高层次长江协调机构的对接创造条件。

三、严格司法,扛起地方的司法责任:建设统一适用的地方环境司法政策,完善指导性案例检索落实制度,创设司法和行政沟通联系通道,建立全要素多链条司法运行机制

当下地方被赋予了一定的环境政策制定权力,直接构成环境司法的适用前提,单以司法场域而言,地方法院出台的落实性环境司法政策在事实上对相关民事、行政裁判产生影响,比如量刑规范中,生态修复对具体刑罚的影响呈现出区域有别的样态。充分发挥三审合一优势,将“严”的基调贯彻到刑事、民事和行政审判全过程,将《长江保护法》所规定的行政责任、民事责任、刑事责任等法律责任体系落实到位。

长江生态司法实践中,同一违法行为的量刑结果呈现参差不齐样貌,影响了司法的可接受性。如何让人民群众在横向比较中感受到公平正义,并通过赋予规律性强化生态修复裁判的可预期性,成为重要司法课题。地方法院宜以中央指导性案例为抓手,在具体案件适用中落实长江环境资源审判案例强制检索适用机制,确保地方司法适用融入长江裁判大方队之中,保障《长江保护法》的统一实施。

《长江保护法》是整合之法,十分强调长江保护的系统性、完整性。环境司法发挥积极治理功能,把包括行政在内的各方主体整合到司法修复领域中,促成司法功能的完整发挥。推广江苏环境资源审判“9+1”机制改革经验,创造条件适时设立专门性环境资源法院,加强生态环境修复机制建设,保障受损生态环境得到及时有效修复。

长江环境司法是全要素多链条司法,需在整合上着力。在要素整合方面,要注意到水陆有机联系,不仅要着眼非法采砂、非法捕捞等水生态犯罪,还要注意森林盗伐等违法犯罪行为和购买销售野生动物类犯罪。在链条打造方面,公安、检察、审判要发挥既承前启后又灵活补位的制度功能,有机整合放大司法治理的实施效果。此外,要将协作要素覆盖至司法过程的管辖、取证、鉴定、裁量等各个环节,唯有如此,方能保证司法护江的丰硕战果。

四、整体联动,提升各方守法遵从度:加强基础性保障措施建设,加大政策对产业引导的力度,高度关心群众的切身利益

《长江保护法》要落实落细、取得实效,还要有基础性保障措施的支撑,建立完备保障体系尤为重要。如《长江保护法》第四十九条禁止在长江流域河湖管理范围内倾倒、填埋、堆放、弃置、处理固体废物。作为长江流域县级以上地方人民政府应当加强对固体废物非法转移和倾倒的联防联控,同时,对区域内固体废物处置场所设置、运行等进行科学规划保障,从源头上遏制固体废物向长江的非法转移和倾倒。

《长江保护法》提出,对长江流域已建小水电工程,不符合生态保护要求的,县级以上地方人民政府应当组织分类整改或者采取措施逐步退出。地方人民政府应当推动钢铁、石油、化工、有色金属、建材、船舶等产业升级改造,提升技术装备水平;推动造纸、制革、电镀、印染、有色金属、农药、氮肥、焦化、原料药制造等企业实施清洁化改造。上述升级改造、搬迁、退出措施具有较强的正外部性溢出,如果实施成本全部加诸企业,可能遭遇推诿、拖延甚至消极抵抗,因此,需要研究公共资金、税收等支持支撑。

《长江保护法》就长远、全局而言,通过“严规矩”制度体系,为长江生态环境保护提供了强力支撑,也必将提升社会的整体利益,但对个体收益和局部利益而言,影响不容小觑。为此必须及时施策,切实保障利益平衡,才能增强守法自觉性,提高守法遵从度,从而真正实现良法善治目标。《长江保护法》对长江流域做出了分类禁捕限捕规定,将有大量渔民生产生活受到影响。只有做好退捕渔民的补偿、转产和社会保障工作,这部分利益相关群众生活有保障,经济有收入,才不会以身试法、涉险犯法,才会成为《长江保护法》的有力守护者。


相关通知:《中华人民共和国长江保护法》全文

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