关于加强代建制度管理的建议

王江海委员：您提出的“关于加强代建制管理的建议”的提案收悉。该提案作为联办件，市发改委、住建局、工业园区管委会已分别出具答复意见，现答复如下：一、市发改委答复意见（一）“代建制”的含义和实质。 “代建制”可称为“交钥匙工程”。政府投资项目代建制，是指政府对非经营性投资项目通过公开招标等方式选择专业化的项目建设管理单位（代建单位），由代建单位负责项目全过程（包含前期、建设实施）或建设实施阶段的组织管理工作，控制项目投资、保证质量和工期，项目竣工验收后移交等。长期以来，国家政府投资项目（含国有企业）管理方式多实行“财政投资，政府管理”的单一模式，这种模式已显疲态，且项目完成后建设班子随即撤销，积累的经验教训也无法转化为技术资源供后续项目借鉴。为此，2004年国家明确提出了在非经营性政府投资项目中推行代建制，其目的是使政府投资项目中“投资、建设、管理、使用”的职能分离，通过专业化项目管理，达到控制投资、提高投资效益和管理水平的目的。推行代建制，其出发点为克服传统体制中对政府投资项目“重审批、轻管理”的弊端，以加强建设实施阶段的管理，保证工程质量，提高投资效益；其次是克服传统体制中非经营性政府投资项目“建设、管理、使用”三位一体的问题，实现建设和使用相分离，努力防止长期存在的超规模、超标准、超概算现象；再次是克服传统体制中政府机构过多直接参与项目建设实施的弊端，进一步转变政府职能，从源头上防治和减少腐败。但在实际操作中，国家对于代建单位的资质标准、委托方式尚无明文规定；国家基本建设程序中尚无代建单位明确的法律地位；国家尚无指导代建制的规范性文件。（二）推行“代建制”，是建立建筑市场新机制的客观要求。对政府投资项目建设组织实施方式进行体制创新和流程再造，是规范市场经济秩序的一项治本之策，是保证工程质量、提高投资效益的重要措施，也是转变政府职能的客观要求，是建立投资多元化、管理社会化、经营市场化的建筑市场新机制的客观要求，更是从源头上遏制腐败、降低行政成本和提高投资效率的重要保障。2006年，江苏省发展改革委、财政厅、建设厅联合颁布了《江苏省省级政府投资项目代建制暂行办法》（苏发改投资发〔2006〕1473号），提出了按照“先行试点，逐步推广”的原则进行，同时明确了省级相关部门的主要职责。当然，代建制只是政府管理投资项目的一种制度和模式，并不代表着有了代建制，建设领域中存在的一切问题就能迎刃而解。因此，要确保代建制的顺利推行，还需切实解决实施过程中的一些实际问题并进行全面的思考和探索，如：是否需要进一步明确项目业主的职责、建立一个合理的代建费用市场标准；是否需要设立保证金制度、明确工程期限等。归根结底，是要规范以代建制形式进行管理的投资项目各方利益主体的行为，以实现“政府监管、业主投资、代建管理、各负其责”的目标。（三）逐步完善“代建制”有关制度建设。代建制的推行，必须要有好的机制和模式，再辅以完善的实施办法，才能取得显著的效果。代建制作为政府投资项目实施方式的改革是一种有益的探索，应当说代建制为政府投资项目管理工作提出了一个新的课题，也提供了一个新的舞台，机遇与挑战并存，任重而道远。目前，我市代建制正处于试行阶段，就如何有效推动代建制，还需要我市相关部门作进一步深入的研究,不断补充完善代建制相关制度建设。我委相信通过不断的探索和实践，一定能使这个模式更趋完善，更具可操作性，真正显示出代建制在政府和市场之间的桥梁作用。二、市住建局答复意见项目代建制最早起源于美国的建设经理制，即业主委托一个称谓建设经理的人来负责整个工程项目的管理，包括可行性研究、涉及采购、施工、竣工试运行等工作（但不承包工程费用）。建设经理作为业主的代理人开展工作。我国长期以来，政府投资项目主要通过组建临时建设班子进行管理，这种四位一体（投资、建设、管理、使用）的模式已显疲态，投资效益不能最大化，“三超”现象比较普遍，腐败现象时有发生。由于项目完成后建设班子随即撤销，积累的经验教训也无法转化为技术资源供后续项目借鉴。为此，2004年，国家明确提出在非经营性政府投资项目中推进代建制。代建制的优势在于：由于采用专业建设队伍负责整个项目的管理，项目决策更加科学深入、项目管理水平和工作效率得到提高、项目控制有可能得到真正落实、竞争机制得到充分发挥、政府对项目的监管更加规范、也有利于遏制腐败。代建制的劣势在于：国家尚无代建企业的资质标准、委托方式尚无明文规定、国家基建程序中尚无代建企业明确的法律地位、国家尚无指导代建制的规范性文件、作为赢利单位的代建企业为节约成本而造成实际在项目上投入不足、一旦工程出现问题代建企业往往会成功推脱规避而难以追责。代建制在西方国家是个成功案例，我市张家港成立建筑工务处对政府投资非经营性项目进行集中代建，取得成效。但总体上，我国尚处于试行摸索阶段。经过一段时间的实践，相信代建制的优势会得到发挥，其缺点以及已经显露的漏洞将得到克服，政府投资项目的效益将不断提高。三、工业园区管委会答复意见苏州工业园区高度重视您反映的园区银行、证券、保险等金融机构总部项目在代建、工程招投标等方面的问题及建议，园区国资办积极会同规划建设局、土地储备中心、CBD招商中心、招标管理办公室、中新集团、新建元控股、重建公司等相关单位，进行深入调查、核实和研究。 1．关于各金融机构总部项目委托代建问题。据了解，目前我国代建业务主要分为两种模式：一种是EPC（交钥匙工程总承包）；另一种是代甲方项目管理，即在甲方授权范围内进行项目管理。经调查，目前园区各金融机构委托、国企承接的代建业务均为第二种模式，实质为项目管理。经调查，在园区入驻的金融机构项目招商过程中，园区管委会各部门没有将指定园区国企作为该项目工程管理承接方作为附加条件的情况。园区国企承接的各金融机构项目管理业务，均通过金融机构公开招标或邀请招标中标后获得。园区各国企作为项目管理方，项目管理费按工程造价的1.5%-3%确定，其投入产出效益远不如自营房地产开发项目，因此该业务并非国企核心业务，园区国企参与积极性并不高。 2．关于各金融机构总部项目工程招投标问题。园区各金融机构总部项目工程招投标在实施过程中，建立了双重约束机制：由于入驻园区的银行、保险、信托等各类金融机构内部有完善的内控和风险管理机制，对于项目管理方的选择也有各自的准入标准和审批流程；同样，园区各国企对于所承接的工程项目管理业务，也有严格内部控制审批流程和风险管理制度。目前，《中华人民共和国招标投标法》等现行相关法律法规未对项目管理的招投标做出具体规定，园区各金融机构是以公开招标、邀请招标等多种形式，自主选择代甲方项目管理单位。也有金融机构通过招标选择民营企业作为项目管理方，比如：中国工商银行苏州分行办公大楼项目选择南通四建集团有限公司、苏州信托大厦项目选择苏州翔信房地产开发有限公司、太平洋保险大厦项目选择南通光华建筑工程有限公司。 3．关于园区金融机构项目土地出让问题。园区国土部门对于各类土地出让，严格遵循现有法律法规规定，包括公开招拍挂、市场评估定价、价高者得等等。经调查，未发现在土地出让环节有提前约定项目管理方、人为降低土地成本等现象。下一步，园区将进一步加强工程领域监管，积极打造园区工程信息化云监管平台，以充分利用信息化的优势，对工程领域进行长期、有效的监管，促进项目管理业务健康发展。以上答复意见，如有不妥，请批评指正。

苏州市发改委 苏州市住建局 苏州工业园区管委会 2015年5月25日 联系人姓名：王松崧（发改委）联系电话：68615529 联系人姓名：曹火荣、戚光耀(工业园区管委会)  联系电话：66681889