长三角生态绿色一体化发展示范区(以下简称“示范区”)地处我国经济发展最活跃、开放程度最高、创新能力最强的区域之一长江三角洲冲积平原，行政区划包括上海市青浦区、江苏省苏州市吴江区、浙江省嘉兴市嘉善县(以下简称“两区一县”)。随着示范区经济社会建设不断推进，资源、产业、人口将不断聚集和调整，区域内生产建设项目持续增多，生产建设活动导致的人为水土流失问题更加突出。为支撑长三角一体化发展，流域水利必然要构建与一体化高质量发展相匹配的水安全协同保障体系，探索区域生态绿色一体化发展制度创新，探索统一的水生态环境保护制度。水土保持作为流域水利工作的重要方面，针对长三角生态绿色一体化发展要求，需要进一步加强水土保持监管机制创新，特别是对生产建设活动造成人为水土流失的监管监测，分析水土流失特点和变化情况，为水土流失预防、治理与监督管理工作提供决策支撑，探索一条适应长三角一体化发展国家战略的水土保持监管工作新思路。
探索创新示范区水土保持监管机制的必要性
（一）探索创新示范区水土保持监管机制是贯彻落实生态文明理念的必要举措
党的十九届五中全会坚持新发展理念，着眼推动高质量发展，对深入实施可持续发展战略、完善生态文明领域统筹协调机制、构建生态文明体系、促进经济社会发展全面绿色转型、建设人与自然和谐共生的现代化等作出重要部署，明确了推进水土流失综合治理的工作要求。探索创新水土保持监管机制，强化人为水土流失监管，定量掌握流域水土流失状况，及时发现人为水土流失问题，是深入贯彻落实生态文明理念行之有效的举措之一。
（二）探索创新示范区水土保持监管机制是控制人为水土流失的必然要求
示范区河网密布，水运发达，水土流失形式独特，在暴雨、地表径流和船行波的冲刷作用下，部分非骨干河道的自然土质边坡容易发生剥落和坍塌，产生水土流失。根据2020年水土流失动态监测成果，示范区自然水土流失情况较轻，现状水土流失面积0.97平方公里，占监测区土地总面积的0.04%，侵蚀强度为轻度侵蚀。示范区经济社会发达，城镇化程度高，生产建设活动频繁，基础设施建设等生产建设活动引起的人为水土流失成为示范区水土流失的重要方面。根据2020年生产建设项目水土保持遥感监管成果，示范区生产建设项目合规率仅72.1%，扰动面积合计1737.95公顷，占示范区土地总面积的0.72%，较2019年增幅达50.40%。
（三）探索创新示范区水土保持监管机制是示范区一体化发展的核心使命
《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》《长三角生态绿色一体化发展示范区总体方案》等有关规划方案提出，要聚焦“不破行政隶属、打破行政边界”所面临的共性突出问题进行系统性改革实践，率先探索区域生态绿色一体化发展制度创新，探索统一的生态环境保护制度。《水利部关于进一步深化“放管服”改革全面加强水土保持监管的意见》要求，坚持问题导向，以完善政策机制为重点，构建系统完善、权责明晰、科学规范、运行高效的监管体系，着力提升水土保持社会管理和服务水平。
示范区水土保持监管现状
（一）水土保持管理制度方面
青浦区制定印发《青浦区水务局水土保持工作办法(试行)》，按照依法依规、公开公正、科学有效、联合协作原则，理顺水务系统内部工作机制，明确了水土保持的工作任务和职责分工。吴江区制定并实时动态调整《苏州市吴江区水土保持规划实施情况考核工作联席会议制度》，指导区内水土保持工作，统筹协调水务局、发改委、教育、财政、自规、住建、城管、生态环境局、农业农村、行政审批等多个部门职责分工和工作规则，协调解决水土保持考核过程中存在的重大问题。嘉善县主要依据《浙江省水土保持条例》《浙江省生产建设项目水土保持管理办法》等省级水土保持管理制度开展水土保持监管工作。
（二）水土保持方案审批方面
1、审批标准
“两区一县”水土保持方案审批标准均参照所属省级标准执行，按照占地面积或挖填土石方总量审批水土保持方案。青浦区和吴江区审批标准基本一致，审批权限范围内“凡征占地面积在5公顷以上(含5公顷)或者挖填土石方总量在5万立方米以上(含5万立方米)的生产建设项目，应当编报水土保持方案报告书;凡征占地面积在0.5公顷以上(含0.5公顷)5公顷以下或者挖填土石方总量在1000立方米以上(含1000立方米)5万立方米以下的生产建设项目，应当编报水土保持方案报告表”。嘉善县将审批范围扩大到审批权限内所有生产建设项目，“凡占地面积10公顷以上或者挖填土石方总量5万立方米以上的，应当编制水土保持方案报告书;凡占地面积5公顷以上不足10公顷并且挖填土石方总量不足5万立方米，或者挖填土石方总量1万立方米以上不足5万立方米并且占地面积不足10公顷的，应当编制水土保持方案报告表;凡占地面积不足5公顷并且挖填土石方总量不足1万立方米的，应当填写水土保持登记表”。
2、审批流程
“两区一县”水土保持方案审批申请受理、审查决定、颁证与送达全流程基本一致，青浦区报告表审批已实现不见面审批，嘉善县按照“最多跑一次”相关规定进行方案审批。从审批时效看，青浦区承诺办结时限7个工作日;吴江区承诺办结时限15个工作日;嘉善县承诺办结时限报告书7个工作日，报告表1个工作日，登记表为即办。
（三）水土保持监管方式方面
1、加强事前监管
嘉善县协调多部门，提前介入生产建设项目立项审批和开工许可环节，水利部门主动派员参加发改部门相关项目审查，提前告知水土保持有关要求;定期联系住建部门，每月收集《施工证》发放清单，对照清单项目逐一排查水土保持方案审批情况。青浦区从优化营商环境角度出发，选取区内项目集中的建设单位或代建单位，上门宣传水土保持有关政策法规，提升建设单位水土保持意识，强化建设单位水土保持主体责任。
2、突出事中事后监管
在日常水土保持方案落实情况监督检查工作中，引入第三方技术支撑单位，协助开展生产建设项目扰动图斑现场复核、现场监督检查、方案落实情况调查、验收复核等工作，并根据第三方工作成果，优化监管方式，提高监管效能。
3、重视监管能力建设
青浦区针对基层水务人员水土保持业务能力偏弱、监管经验不足等情况，区水务局组织下属规划科、河闸所、各街镇水务所共同参与上海市局现场检查，现场学习水土保持监管知识。梳理水土保持监管重点、监管难点，于2020年9月编制完成青浦区水土保持检查要点和水土保持政策法规汇编，积极指导基层水土保持工作，加强相互交流沟通，提高监管人员业务水平。
（四）水土保持补偿费征收标准方面
“两区一县”水土保持补偿费征收标准不一致。吴江区根据《江苏省物价局江苏省财政厅关于降低水土保持补偿费征收标准的通知》要求，征收标准为1.2元/平方米;嘉善县根据《浙江省物价局浙江省财政厅浙江省水利厅关于水土保持补偿费收费标准的通知》要求，征收标准为1元/平方米;青浦区目前尚未征收水土保持补偿费，征收要求须待上海市进一步明确。
（五）水土保持违法案件执法
青浦区主要依托各街镇水务所日常巡查，发现违法违规行为及时提出整改告知，对拒不整改的，移交区水务局执法支队，对违法违规项目立案查处。同时区执法支队定期开展生产建设项目执法抽检，配合推进日常监管问题处置与整改。吴江区对违法违规项目，由区水土保持规划实施情况考核工作联席会议办公室分两批下达整改任务清单，推进整改落实。嘉善县近三年来，针对未批先建及方案落实不到位的情况，共出具《责令(限期)改正通知书》17份，均已及时整改到位，尚未出现移交查处和行政处罚等情况。
监管存在问题与不足
（一）监管标准不一致
示范区涉及上海、江苏、浙江三个省级行政主体和青浦、吴江、嘉兴三个县级行政主体，各地发展阶段不同，营商环境有别，经济活力强弱不一。示范区“两区一县”现行水土保持管理制度基本基于各地实际情况制定，在生产建设项目水土保持方案审批范围、审批标准、审批时效和水土保持补偿费缴费标准等方面存在不一致的问题。随着长三角一体化进程不断推进，示范区生产建设活动日趋频繁，示范区内不同区域水土保持准入标准和收费标准不一致，在一定程度上将影响水土保持法律责任落实和行业监管秩序，进而影响生产建设单位(生产建设项目)入驻和流动效能，与示范区正在探索推进的跨区域一体化共同行为准则有所违背。
（二）监管监测能力不足
2019—2020年，水利部组织开展覆盖全国范围的年度生产建设项目水土保持遥感监管，三省(直辖市)水利(务)厅(局)开展加密遥感监管，县级水利(务)局负责现场复核、认定和查处，建立项目台账逐一销号，分级完成监管信息入库，为生产建设项目水土保持监管监测工作打下了良好基础。2021年开始，生产建设项目遥感监管由各省(直辖市)组织实施，年度遥感监管频次不少于3次。示范区“两区一县”基层水土保持监测手段、监测能力和人力资源还无法完全满足水利部对于水土保持工作高标准、高频次的监管要求，各地水土保持监管监测工作面临极大挑战。
（三）监管执法效能不平衡
示范区“两区一县”水土保持监管意识和监管执法水平差异较大，青浦区和嘉善县处于提质升级阶段，工作重心在提升监管精细化水平、丰富监管手段、增强执法权威性上;吴江区仍处在梳理矛盾问题、清理旧账阶段，工作重心尚在理清监管机制、处理违法违规项目整改上。示范区生产建设项目类型大多涉及住建、交通、工信、文旅等行业部门，目前水土保持监管主要由水利部门独立开展，缺乏联合行业主管部门开展的协同监管、联合执法，监管工作合力尚未形成。示范区作为全国高质量发展和区域协调发展的试验田，应进一步补齐监管工作短板，推进系统内外协同监管，丰富监管手段，提升监管质量，发挥带动效应，提升示范区整体监管执法效能。
（四）社会管理和服务意识不充分
示范区“两区一县”水土保持监管主要注重违法违规问题的查处，水土保持社会管理和服务水平有待进一步提升。部分县(区)监管人员尚未能充分认识水土保持监管与行业服务的共同促进作用，存在加强生产建设项目水土保持监管在一定程度上影响区域营商环境、增加入驻企业负担的片面思想，监管缺乏底气。水土保持方案承诺制、区域评估、监测“三色”评价等制度在示范区落实力度不够，未能充分发挥水土保持信用体系约束、行业组织自律以及媒体和公众监督等作用。
强化示范区水土保持监管机制建设的建议
（一）统一水土保持审批标准“一把尺”
在长三角一体化发展国家战略框架下，按照示范区生态绿色发展要求，设定高标准的水土保持防治目标，联合出台适合区域高质量发展和精细化管理要求的水土保持审批、水土保持补偿费征收标准，以“一把尺”规范示范区生产建设项目水土保持审批和补偿费征缴工作，精简优化审批流程。
（二）完善监管监测体系一体化“一张网”
建立科学、精准、高效的水土保持监测“一张网”，完善一体化监管监测体系，为水土保持事中事后监管提供数据支撑。建立示范区一体化水土保持协同监测工作机制，加强水土保持监测标准化、规范化建设，着力提升发现问题、认定问题、协助查处违法行为的能力。加强信息化建设，充分利用高分遥感影像解译、无人机航摄、智能探测等技术手段，开展水土保持监管监测。以“智慧太湖”建设为依托，建设示范区一体化水土保持信息服务平台，强化监管、监测数据的分析与应用，推动提升示范区水土保持信息应用与共享水平。提升示范区水土保持应急监测能力，建立针对重点区域、重点行业生产建设项目以及突发水土流失事件的应急监测机制，科学制定预案，分析评价水土流失危害，完善水土流失防治措施。
（三）构建水土保持监管执法效能“一杆秤”
1、优化监管执法工作机制
充分发挥河湖长制平台作用，联合发改、住建、国土、城管等部门，主动靠前监管，探索建立权责明晰、协同高效的水土保持多部门协同监管模式。针对重点区域、重点项目，探索一体化联合监管执法，组建联合监管执法队伍，制定区域内联合监管执法工作计划，编制工作规程，在联合监管执法中相互学习借鉴，共同提升区域监管执法水平。
2、深化监管简政放权
深化“放管服”改革，进一步研究水土保持方案承诺制、区域水土保持方案评估、监测“三色”评价等制度在示范区的落地落实措施，优化事中事后监管方式，鼓励生产建设单位发挥水土保持主体责任能动性，开展信用承诺，加强自我约束、自我管理和自我完善。
3、加强监管过程中重要节点管理
对生产建设项目实行清单化管理，建立电子化监管台账，抓住生产建设项目立项、开工、建设和验收等节点，优化监管流程，统一监管裁量标准，推动建立监管信息互通共享机制。进一步利用社会资源，引入第三方技术支撑力量参与水土保持监管，提高监管效能。加强住建、交通、工信、文旅等生产建设项目较为集中的行业间沟通协调，合力推动违法违规项目整改，推动形成齐抓共管的良好局面。
4、分类从严查处违法违规行为
建立统一的监管执法联动机制，对遥感监管、日常检查中发现的生产建设项目水土保持违法违规行为，按照统一的执法裁量标准，建立执法证据和处罚结果互认机制，探索纠错容错机制，重点对跨省、重大的违法违规项目开展联合挂牌督办，实行销号管理。按照“建设项目和生产建设活动区别对待、尊重历史分类处置、政府防治责任兜底、补偿费征收从新不从旧”的原则，因地制宜，分类施策，惩防结合，用“一杆秤”科学处置水土保持违法违规行为。
（四）统筹水土保持社会管理和服务水平“一盘棋”
1、在加强水土保持监管的同时，注重行业服务，推进监管信息公开共享
针对不同类型生产建设项目，梳理项目建设各阶段水土保持有关工作清单和指南，完善企业咨询服务机制，开展“送法上门”活动，精准普及水土保持政策法规，优化宣传教育手段，提升宣传教育效果。
2、建立一体化水土保持信用体系，全面实行水土保持信用监管，加强行业自律和平台治理
对生产建设单位、水土保持技术服务单位、施工单位存在违法违规行为的，根据情形列入示范区水土保持“重点关注名单”或者“失信黑名单”，在示范区信用信息平台发布，发挥市场主体的组织、协调、规范、引导功能，对水土保持违法失信行为实行联合惩戒，让违法主体“一处违法、处处受限”。
3、发挥媒体和社会公众监督作用，畅通监督渠道
构建多形式监督渠道，借助新媒体、新技术要素，充分调动社会各方面的智慧力量，同策同力，协同共治，汇聚形成全社会共同参与的一体化示范区监管工作合力。
苏公网安备 32050802010607号
